編者按：

10月22日，在十四屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議上，全國人大常委會(huì)委員、中國社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長鄭功成教授在審議慈善法修正草案時(shí)發(fā)言，闡述了現(xiàn)行草案的五大貢獻(xiàn)與四大不足，提出了立法與政策儲(chǔ)備同步推進(jìn)的建議?，F(xiàn)將鄭功成的發(fā)言摘要發(fā)表于后，供讀者分享。

慈善事業(yè)是促進(jìn)社會(huì)和諧、助力共同富裕的社會(huì)事業(yè)。這次修正慈善法的背景，是國家站在全面建成小康社會(huì)的新起點(diǎn)上，步入了全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家和走向共同富裕的新征途，這一歷史進(jìn)程需要發(fā)展慈善事業(yè)，充分發(fā)揮第三次分配的作用。因此，修法的目的應(yīng)當(dāng)是與2016年制定慈善法是一致的，是為了更好地促進(jìn)慈善事業(yè)得到健康發(fā)展，讓做好事、做善事的人得到更多支持，同時(shí)讓慈善事業(yè)真正運(yùn)行在法治的軌道上。應(yīng)當(dāng)說，自2016年慈善法頒布實(shí)施以來，我國慈善事業(yè)得到了一定的發(fā)展，但總體滯后的局面并未改變，而法律規(guī)制還不完善、政策支持力度還不夠、慈善業(yè)界和參與慈善活動(dòng)者預(yù)期不清晰且不穩(wěn)定是根本原因。

這次對慈善法進(jìn)行修正即是對上述不足的彌補(bǔ)。在2022年慈善法修訂草案的起草過程中，全國人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)就廣泛聽取并吸收了各界各方的意見建議，形成了有質(zhì)量的一審稿，這次全國人大憲法和法律委員會(huì)提請常委會(huì)審議的二審稿又進(jìn)一步吸收了一些有益的意見建議?，F(xiàn)行草案回應(yīng)了社會(huì)公眾的關(guān)切，發(fā)出了較為明確的信號，其貢獻(xiàn)有五：

一是新增應(yīng)急慈善專章，對重大災(zāi)害、重大公共衛(wèi)生事件等發(fā)生時(shí)的慈善應(yīng)急做出了相應(yīng)的規(guī)范。針對以往一遇重大災(zāi)難激發(fā)社會(huì)捐獻(xiàn)熱潮卻因協(xié)調(diào)不夠出現(xiàn)不少亂象的問題，這次草案明確要求履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，依法建立協(xié)調(diào)機(jī)制，明確專門機(jī)構(gòu)、人員，提供需求信息，及時(shí)有序引導(dǎo)開展募捐和救助活動(dòng)；鼓勵(lì)慈善組織、慈善行業(yè)組織建立應(yīng)急機(jī)制，鼓勵(lì)慈善組織、志愿者等在政府協(xié)調(diào)引導(dǎo)下依法開展或者參與慈善活動(dòng)；要求及時(shí)撥付或者使用募得款物，并按要求公開接收、分配、使用情況；允許應(yīng)急公開募捐方案在事后備案；要求基層政府、基層組織為應(yīng)急慈善款物分配送達(dá)等提供便利、幫助。這些較為細(xì)致的規(guī)定，彌補(bǔ)了現(xiàn)行法律規(guī)制的缺失，為有效治理重大災(zāi)難事件中的慈善應(yīng)急失靈現(xiàn)象提供了基本依據(jù)，有利于避免以往大災(zāi)大難中慈善應(yīng)急的失措行為和有違慈善本意的現(xiàn)象發(fā)生，使慈善真正成為應(yīng)對大災(zāi)大難的有力且有效的民間力量，并確保這種來自社會(huì)各界的愛心善意不會(huì)受到傷害。

二是將發(fā)展社區(qū)慈善從現(xiàn)行法律中的附則提到了法律正文，并作為促進(jìn)措施進(jìn)行規(guī)制，有著特殊的意義。這是走中國特色事業(yè)發(fā)展之路的具體體現(xiàn)，因?yàn)樯鐓^(qū)慈善傳承的是千百年來鄰里互助、親友相濟(jì)的優(yōu)良傳統(tǒng)，特別符合中華文化背景下由近及遠(yuǎn)、由親及疏的行善邏輯，并且社區(qū)慈善立足社區(qū)、動(dòng)員社會(huì)、服務(wù)社區(qū)，具有熟人社會(huì)、信息對稱的先天優(yōu)勢，是應(yīng)當(dāng)厚植的中國特色慈善事業(yè)根基。這次修法為社區(qū)慈善正名，有關(guān)部門會(huì)以修法為契機(jī)和依據(jù)，出臺相應(yīng)的政策性文件，為推動(dòng)社區(qū)慈善大發(fā)展提供可操作的政策依據(jù)，進(jìn)而為整個(gè)慈善事業(yè)大發(fā)展奠定牢靠的根基。

三是進(jìn)一步完善了對慈善信托的規(guī)制與支持。草案充實(shí)了慈善信托的內(nèi)容，進(jìn)一步明確了慈善信托的屬性及相關(guān)主體的確認(rèn)，規(guī)范了慈善信托的運(yùn)作，強(qiáng)化了對慈善信托的優(yōu)惠扶持，為有關(guān)部門進(jìn)一步采取有效的政策促進(jìn)措施提供了更加明確的法律依據(jù)。我們在2014年起草慈善法草案時(shí)就將慈善信托單獨(dú)列章規(guī)制，就是因?yàn)榇壬菩磐锌梢猿删筒鞒蟹e善持家，符合自古以來中國人以家庭或家族為單位的慈善積德傳統(tǒng)。但自2016年立法以來，慈善信托的發(fā)展很不理想，越來越多的先富者到境外或準(zhǔn)備到境外設(shè)立家族慈善信托，不僅不利于我國慈善事業(yè)的發(fā)展，而且導(dǎo)致不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的家族財(cái)富外流的現(xiàn)象。因此，這次修法明確了慈善信托受益人的確定原則，同時(shí)授權(quán)國務(wù)院有關(guān)部門制定慈善信托年度支出和管理費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)，從而進(jìn)一步發(fā)出了支持慈善信托發(fā)展的信號?？梢灶A(yù)期在慈善法修正后，伴隨相關(guān)政策的完善，我國慈善信托將會(huì)成為有需要的家庭傳承行善的基本方式，它將與社區(qū)慈善一樣構(gòu)成中國特色慈善事業(yè)的又一重要的發(fā)展方向。

四是首次將個(gè)人求助行為與網(wǎng)絡(luò)平臺納入慈善法規(guī)范，并授權(quán)主管部門制定相關(guān)政策，這是對現(xiàn)實(shí)情形的尊重，也是對中國人基于惻隱之心救急難、幫助特定受益人的慈善行為的立法認(rèn)可，填補(bǔ)了立法空白。在我國，個(gè)人求助是屬于私人領(lǐng)域的個(gè)人自主權(quán)益，但通過網(wǎng)絡(luò)平臺求助則具有了公共性?，F(xiàn)實(shí)中類似于水滴籌、輕松籌等平臺開通的個(gè)人大病求助通道每年籌集的善款逾百億元，幫助的困難患者以百萬計(jì)，在過去一直不被認(rèn)為是慈善活動(dòng)，法律留下了空白，也無相關(guān)政策指導(dǎo)，實(shí)踐中不時(shí)因個(gè)別欺詐案例而導(dǎo)致整個(gè)個(gè)人求助的網(wǎng)絡(luò)平臺救助行為受到影響。這次修正草案明確個(gè)人因疾病或者其他原因?qū)е录彝ソ?jīng)濟(jì)困難，向社會(huì)發(fā)布求助信息的，求助人和信息發(fā)布人應(yīng)當(dāng)對信息真實(shí)性負(fù)責(zé)，個(gè)人求助網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺應(yīng)當(dāng)承擔(dān)信息查驗(yàn)義務(wù)，具體管理辦法由國務(wù)院民政部門會(huì)同有關(guān)部門另行制定，無疑有利于這種具有中國特色的民間行善行為規(guī)范發(fā)展。

五是其他方面的進(jìn)步。如進(jìn)一步完善了公開募捐制度，規(guī)定慈善組織與不具有公開募捐資格的組織或者個(gè)人合作募捐的應(yīng)當(dāng)對合作方進(jìn)行評估。將所有諾而不捐的行為納入制裁范圍，有利于避免空口諾捐或者不考慮未來風(fēng)險(xiǎn)而信口諾捐的現(xiàn)象，維護(hù)慈善捐贈(zèng)的嚴(yán)肅性和慈善活動(dòng)的公信力。明確了國務(wù)院相關(guān)主管部門的監(jiān)管職責(zé)，規(guī)定國務(wù)院民政部門建立健全統(tǒng)一的慈善信息平臺，免費(fèi)提供慈善信息發(fā)布服務(wù)。建立了慈善組織及其負(fù)責(zé)人、慈善信托受托人信用記錄制度。強(qiáng)化了慈善組織、慈善信托受托人等慈善活動(dòng)參與者的法律責(zé)任。

綜上，這次慈善法不是大修，也不是小修，而是一次根據(jù)時(shí)代發(fā)展需要做出的適中修正，其進(jìn)步意義是明顯的。

然而，修正草案還存在著如下四個(gè)不足：

一是對個(gè)人捐贈(zèng)的稅收激勵(lì)沒有體現(xiàn)，結(jié)果是稅收激勵(lì)機(jī)制本末倒置。各國慈善事業(yè)激勵(lì)的主要對象都是個(gè)人捐贈(zèng)，我國過去對企業(yè)與個(gè)人捐贈(zèng)的稅收優(yōu)惠政策也是對個(gè)人的優(yōu)惠顯著地重于企業(yè)，但現(xiàn)在這種格局被扭轉(zhuǎn)了。記得最初的企業(yè)捐贈(zèng)稅前扣除標(biāo)準(zhǔn)是年度利潤總額的10%，個(gè)人捐贈(zèng)其應(yīng)納稅所得額中扣除的比例是30%，兩者之比是1：3。后來企業(yè)所得稅法修訂時(shí)將10%提升到了12%，而個(gè)人稅收優(yōu)惠比例未動(dòng)；2016年制定慈善法時(shí)允許企業(yè)在當(dāng)年捐贈(zèng)額度超過12%時(shí)可以結(jié)轉(zhuǎn)三年一并計(jì)算，這使得企業(yè)捐贈(zèng)稅前扣除額度在理論上可以達(dá)到48%，而個(gè)人所得扣除額度仍然未動(dòng)。結(jié)果是國家稅收政策對企業(yè)捐贈(zèng)的激勵(lì)力度較之個(gè)人捐贈(zèng)的激勵(lì)力度已經(jīng)大大強(qiáng)化，這種重企業(yè)輕個(gè)人的本末倒置的稅收激勵(lì)與慈善事業(yè)的本質(zhì)要求顯然是相悖的，這也與中央明確提出要鼓勵(lì)先富幫后富、發(fā)揮第三次分配作用、促進(jìn)共同富裕的大政方針是相悖的。為此，我曾經(jīng)陪同上屆社會(huì)建設(shè)委員會(huì)何毅亭主任委員走訪財(cái)政部并與財(cái)政部、國家稅務(wù)總局的分管領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)司局負(fù)責(zé)人一起交換意見，他們也認(rèn)同應(yīng)當(dāng)對個(gè)人捐贈(zèng)實(shí)行更加優(yōu)惠的稅收政策，但主張?jiān)谛抻唫€(gè)人所得稅時(shí)再一并考慮?，F(xiàn)在的問題是不知道何年何月修訂個(gè)人所得稅法，與其等待個(gè)人所得稅法修訂，不如在這次慈善法修正中對個(gè)人捐贈(zèng)采取類似企業(yè)捐贈(zèng)稅收優(yōu)惠政策的表述，也允許結(jié)轉(zhuǎn)兩或三年，以此發(fā)出正確的信號。

二是社會(huì)褒獎(jiǎng)機(jī)制仍未得到強(qiáng)化。中國人行善大多是想得到社會(huì)認(rèn)同，這種期望較之獲得稅收優(yōu)惠更加具有普遍性和重要性，因此，通過各種各樣的表彰機(jī)制來認(rèn)可、肯定個(gè)人與單位的善行是十分必要且重要的，但慈善法中只規(guī)定國家建立表彰制度，且實(shí)行縣級以上政府獎(jiǎng)勵(lì)，這實(shí)際上排斥了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道與基層社區(qū)，以及其他部門、人民團(tuán)體、群團(tuán)組織、社會(huì)組織等的獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制?，F(xiàn)行草案維持了現(xiàn)行法律中的簡要規(guī)制，顯然使這種以國家名義設(shè)置的表彰機(jī)制和絕大多數(shù)行善者沒有關(guān)系，不利于表彰身邊的行善者，也不利于弘揚(yáng)有利于慈善事業(yè)發(fā)展的社會(huì)氛圍。因此，建議增加相應(yīng)的條款，將縣級政府以上改為各級人民政府及有關(guān)部門，同時(shí)明確人民團(tuán)體、群團(tuán)組織與社會(huì)組織可以設(shè)立慈善獎(jiǎng)勵(lì)或激勵(lì)機(jī)制。

三是對慈善組織缺乏分類管理的規(guī)制。如有關(guān)管理費(fèi)用計(jì)提、員工薪酬、基金投資等的規(guī)定中，就沒有考慮到籌資性質(zhì)的基金會(huì)與提供社會(huì)服務(wù)的服務(wù)型慈善組織的巨大差異性，對慈善組織應(yīng)當(dāng)具有的自主權(quán)限缺乏相應(yīng)的法律保護(hù)，以至于慈善組織的負(fù)責(zé)人任期、章程制定及任職年齡均要受到行政部門的嚴(yán)格管制，這不利于慈善事業(yè)的發(fā)展。建議增加保障慈善組織自主權(quán)限的條款規(guī)定，行政部門不能通過法規(guī)規(guī)章或政策性文件加以剝奪。

四是應(yīng)急慈善中心要求5日公布相關(guān)信息不符合慈善組織的實(shí)際。根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管重大災(zāi)難事件發(fā)生后，社會(huì)各界捐贈(zèng)如井噴現(xiàn)象，但真正用于應(yīng)急的只是其中的一部分，相當(dāng)一部分是災(zāi)后的重建，有的要延續(xù)幾年，如果都要求5日一公布，不僅沒有必要，而且必定導(dǎo)致公眾質(zhì)疑。因此，在應(yīng)急慈善中，還是不要如此苛求信息公開，而是加強(qiáng)應(yīng)急協(xié)調(diào)并將災(zāi)后的重建納入平常監(jiān)管即可。

此外，再提出一條重要的建議是，這次修法中除了原來授權(quán)行政部門制定相關(guān)法規(guī)政策外，又增加了幾處授權(quán)性規(guī)定，全國人大憲法和法律委員會(huì)與人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)與民政部、司法部的對接，確保法律的授權(quán)性條款能夠同步推進(jìn)，即現(xiàn)在就要抓緊做好相應(yīng)的政策儲(chǔ)備，等慈善法修正草案通過后，國務(wù)院或其主管部門能夠同時(shí)發(fā)布相關(guān)政策性文件，而不是法律修正草案通過后，相關(guān)授權(quán)性條款長期空置，導(dǎo)致法律修正后無法實(shí)施，這樣的現(xiàn)象應(yīng)當(dāng)提前避免。

總之，這次修正慈善法是公眾關(guān)注的，希望通過這次審議能夠進(jìn)一步聽取有益的意見建議，將這部法律修正得更好一些，以此真正促進(jìn)我國慈善事業(yè)大發(fā)展。